분양가상한제로 집값을 낮출 수 있나?

재건축 공사 중단을 부른 분양가 규제

최근 둔촌주공아파트 재건축공사 진행과정에서 조합과 시공사들과의 충돌, 상가조합원과PM업체간 분쟁이 발생하여 공사가 중단되어 있다. 추가공사비를 둘러싼 입장 차이가 직접적원인이지만, 문제의 발단은 일반분양가격 제한에 불만을 품은 조합이 선분양을 포기하고 후분양으로 입장을 바꾼 데서 비롯되었다. 2022년4월5일 공사중단 이후 약 6개월이 지났지만 아직도 해결을 보지 못했으니 조합원들의 입주 지연, 추가비용 부담은 물론, 이미 공급이 부족한 강남지역의 신규물량 조기 공급에도 차질을 빚고 있다.

분양가 규제 제도 : 분양가상한제와 HUG 고분양가심사

분양가 규제는 이미 1977년부터 ‘분양상한가’라는 이름으로 시작되었다. 당시 중동건설 붐으로 유입된 자본이 부동산시장에 유입되면서 아파트 가격 급등이 사회문제로 이슈화되었기 때문이다. 이는 분양가를 정부에서 획일적으로 정한 상한가(행정규제가격)로 규제하는 제도였다. 이후 주택공급 위축이라는 부작용이 나타나 결국 1980년대 말 전세가격 폭등 등 부동산 대란이라는 대가를 치러야 했으며, 민간의 주택건설 촉진을 위해 1981년에는 85㎡ 초과 아파트에 대한 적용을 폐지하기도 했다. 이후 여러 차례 적용 범위와 가격규제 기준도 오락가락하면서 오늘에 이르고 있다.

현행 분양가상한제의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.
분양가상한제의 뜻
ㅇ 공동주택 분양가를 자율로 정하게 할 경우 집값 상승 원인이 되는 것을 방지하기 위
   하여 분양가를 정책적으로 조정하는 제도.
ㅇ 분양가 = 건축비(기본형 건축비+건축비 가산비용) + 택지비(택지가격+택지가산비)
   - 공공택지의 택지가격 : 공급가격.
   - 민간택지의 택지가격 : 감정평가액.

분양가상한제 적용 대상
ㅇ 공공택지내 공공주택.
ㅇ 민간택지 중 국토부장관이 지정하는 지역.*
(* 2022년10월 현재 적용대상지역은 이글 말미에 따로 싣는다.)

 분양가상한제 지정 효력
ㅇ 주택 공급자 : 분양가격에 대해 지자체의 분양가심의위원회로부터 승인을 받아야 함.
ㅇ 주택 수분양자 : 공공 또는 민영 택지별, 인근시세외의 차이 비율에 따라 3∼8년간
   의무거주기간 경과시 전매 금지.

한편, 이와 별도로 주택토지보증공사(HUG)에서 보증서 발급전에 행하는 ‘고분양가심사’ 제도가 있다.
HUG는 주택분양보증을 행하는 국내 유일의 전담 국토교통부 산하 금융공기업이다. 사업주체가 파산 등의 사유로 분양계약을 지킬 수 없을 때 주택의 분양 이행 또는 납부한 계약금ᆞ중도금 반환을 책임진다. ‘고분양가 관리지역’ 내 사업장은 고분양가심사에서 동일 행정구역 또는 인근 분양사업장의 분양가 사례에 비추어 적정범위를 벗어나는 경우에는 보증서를 발급받지 못한다. 업계에서는 HUG 고분양가 심사가 분양가상한제보다 더 낮은 분양가 책정을 요구한다는 불만도 많다.
HUG 고분양가 심사 대상
ㅇ 고분양가 관리지역에서 주택 분양보증을 신청하는 사업장.
   ※ 고분양가 관리지역
     1. 지정지역(투기지역).
     2. 투기과열지구.
     3. 조정대상지역.
     4. 기타 고분양가 확산이 우려되는 지역.
   ※ 심사 제외 대상 : 분양가상한제 적용주택, 도시형생활주택ᆞ오피스텔, 100세대 미만.

HUG의 주택분양보증은 주택건설 사업장의 자금조달에 절대적 영향을 미친다. 주택분양보증이 없는 경우의 차입금리가 보증이 있을 경우에 비해 없을 경우에 비해 현격히(+3∼4%p) 높아 큰 부담이 되기 때문이다. 재건축, 재개발을 비롯한 모든 민간 아파트건설 사업장은 공사대금의 원활한 조달이나 건설기간 중 분양가격 변동Risk를 피하기 위하여 일반적으로 선분양을 선호한다.** 또한 선분양에 앞서 HUG의 주택분양보증을 얻는 것이 보통이다.
(** 통상 선분양은 주택분양보증을 받아 착공신고를 마친 후 행하는데 비해, 후분양은 건설업체 2곳 이상의 연대보증을 받아 골조공사의 2/3 이상 마친 후 행하는 것을 뜻한다. ‘건축물의 분양에 관한 법률’ 참고)
그런데 이 고분양가심사가 지나치게 엄격해 분양가를 기대에 비해 크게 낮추어야 할 때, 그 결과가 사업(또는 조합원의 이익)에 불리하다고 생각하는 사업주체나 재건축조합들이 선분양을 포기하고 후분양으로 방향을 바꾸는 경우가 적지 않다. 앞서 언급한 둔촌주공 재건축사업 외에도 서초구의 신반포15차단지ᆞ반포1단지3주구 재건축사업이 후분양을 결정했으며, 추가로 방배동 신동아아파트 재건축사업도 후분양을 택할 가능성이 높다.***
(*** Businesswatch, ‘분양가 개편에도 후분양 만지작거리는 이유’, 2022.07.25.)
이들 단지는 HUG 보증 없이 사업을 할 때 추가 이자부담보다 후분양할 때의 분양수입이 더 클 것이라 판단한 것이다.* 즉 사업기간 동안 공시지가가 크게 올라서 후분양 때 분양가상한제를 적용 받더라도 책정되는 분양가가 HUG보증 상한을 크게 상회한다고 생각하는 것이다. 실제로 서초구 신반포3차ᆞ경남아파트등 재건축(래미안 원베일리)의 경우 사업기간 동안 후분양 상한제 적용 분양가가 HUG 보증상한보다 16%나 높게 인정되었다.
둔촌주공 재건축사업 역시 이러한 관점에서 선분양을 미루고 있었는데 도중에 설계변경에 따른 추가공사비 부담까지 겹쳐 조합 내분이 생겨 사업이 좌초된 것이다. 어쨌든 HUG의 분양가 규제가 문제의 단초를 제공했던 것이다.

분양가규제로 집값을 낮출 수 없다

문재인정부는 2019년에 12.16부동산대책의 일환으로 민간택지 분양가상한제를 실시했다. 그 당시 서울 아파트 분양가격 상승률이 기존주택 가격 상승률에 비해 매우 높고, 이로 말미암아 기존주택 가격 상승을 견인하고 실수요자의 부담을 늘리고 있다고 본 것이다. 또한 제도 시행의 논거로, 과거 2007∼2014년 분양가상한제가 시행되던 기간에 서울 집값이 안정되었으나, 해제된 2015년 이후에 시장이 과열되었음을 들어 분양가상한제 확대의 당위성을 주장했었다.****
(**** 머니S, ‘분양가상한제, 아파트값 하락효과 있다’ 관계자 일문일답, 2019.8.12.)
이 같은 정부의 판단이 옳았을까? 분양가 상한제 실시 아파트에 청약하여 분양받은 최초 수분양자는 싼 가격에 주택을 구입하여 나중에 높은 가격으로 되팔 수 있는 시세차익의 이득을 얻게 된다. 그러나 이런 낮은 분양가로 흡수하는 수요는 매우 적은 숫자에 불과하여 가격 안정에 큰 도움이 되지 못한다. 오히려 장기적으로 주택 공급이 위축시켜 주택가격을 상승시키거나, 때로는 주택의 품질을 저하시키는 요인으로도 작용한다.

시장을 왜곡시키고 장기적으로 공급을 줄인다

분양가상한제가 시장에 미치는 영향

이를 그래프로 설명해보면 분양가상한제가 없다면 P*의 가격 이하라면 아파트를 사겠다는 수요자들에게 P* 가격 정도라면 아파트를 팔겠다는 공급자가 분양시장에서 만나 Q*의 아파트 호수가 거래될 것이었다.
그런데 이에 정부가 개입하여 분양가를 Pa로 묶게 되면, 그 이상의 분양가를 원하는 공급자는 공급을 하지 않거나 미루게 되어 분양물량이 Qs로 줄어들고, 그 가격이라면 사겠다는 Qd의 수요자들 중에서 나머지 사람들(Qd-Qs)은 분양을 받지 못하는 상황이 발생한다(초과수요). 한편 분양 후의 아파트 거래 시장에서는 유통되는 분양주택 수가 Qs로 줄어 분양가보다 높은 Pb의 가격으로도 아파트를 사겠다는 수요자가 대기하게 된다. 이에 따라 수분양자는 Pa로 산 아파트를 Pb에 팔 수 있는 시세차익(premium)을 가질 수 있게 된다.
물론 아파트 시장에 신축분양 외에도 재고주택 공급이 함께 이루어져 그 수급의 양상이 위 그래프보다 복잡하기는 하나, 시세차익의 형성과 공급 부족을 설명하는 메카니즘은 위 그래프로써 충분하다.

민간택지 중 분양가상한제 적용 지역 (현행)